door Jeroen Heuvel
Veel geld dat bedoeld is voor ontwikkelingssamenwerking gaat verloren, het gaat wereldwijd om miljarden euro’s. Karel van Kesteren legt in zijn boek Verloren in wanorde uit waar het fout gaat en hoe het beter kan. Van Kesteren (1948) is in dienst van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken en hij vervulde functies in Nederland, Colombia, Nicaragua, Spanje, Tanzania en Bulgarije.
Van Kesteren: “De inhoud van dit boek komt geheel voor mijn persoonlijke rekening. Hier en daar bevat het stevige kritiek op de gangbare praktijk van ontwikkelingssamenwerking (OS). Niet in de eerste plaats op die van Nederland, maar veel meer op de praktijk van alle hulpgevende instanties gezamenlijk. Ik betoog dat die gebrekkig in elkaar zit, dat de totale hoeveelheid ontwikkelingsgeld in de wereld niet op de beste manier wordt besteed. Je kunt ook zeggen dat er een deel verloren gaat. ‘Verloren in wanorde’. In de Nederlandse discussie over ontwikkelingshulp wordt aan diverse kanten betoogd dat het bedrag dat Nederland aan OS besteedt, nu 0,8 procent van het bruto nationaal product, omlaag moet. Al hier in dit voorwoord onderstreep ik dat dit boek op geen enkele wijze bedoeld is als een ondersteuning van dat soort pleidooien. De noden in veel delen van de wereld zijn enorm en hulp van buiten kan een heel welkome aanvulling zijn op de eigen middelen daar. Het is ook normaal en een teken van beschaving dat welgestelde mensen bijdragen aan de verbetering van de levenssituatie van minderbedeelden.”
Waarom staat Nederland in het rijtje van landen waar de auteur functies heeft vervuld? Omdat het referentiekader van de auteur zijn land is. Dat komt mooi ter sprake in het volgende fragment. Koningin Juliana kreeg in 1978, ter gelegenheid van haar 30-jarig ambtsjubileum een nationaal geschenk, bestaande uit een som geld van het volk. “Volgens de wens van de koningin moest dat geld worden ingezet voor lotsverbetering van kinderen in de Derde Wereld. Een groep mensen had het plan ontwikkeld om in het district Kaya in Burkina Faso de polio te gaan uitroeien. Daarbij zou dan een nieuw antipolioserum worden gebruikt dat kort daarvoor was ontwikkeld in het Rijksinstituut voor de Volksgezondheid te Bilthoven. Het plan was om met een team van vliegende dokters alle kinderen in het hele district in te enten en hen zo van de gevreesde ziekte te redden. Dit plan werd besproken in een vergadering van het comité van alle betrokkenen, waarin naast de initiatiefnemers van het plan ook een wat oudere arts zitting had die jarenlang in ontwikkelingslanden had gewerkt. (…) ‘Je kunt wel beweren dat je veel kinderen redt,’ zo betoogde de arts, ‘maar je let helemaal niet op de negatieve effecten van je plan. Je komt daar met een vliegtuig en allemaal prachtige spullen, je vaccineert de kinderen en tegen de tijd dat je de bevolking achterlaat in de stofwolk van het opstijgende vliegtuig, is het personeel van de lokale gezondheidszorg helemaal gedemoraliseerd, omdat ze nog scherper beseffen hoe gebrekkig ze zijn toegerust en hoe schamel hun werkomstandigheden zijn. Het plan draagt dus helemaal niet bij, nee integendeel, doet afbreuk aan waar het echt om zou moeten gaan, namelijk het opbouwen van een lokaal gezondheidszorgstelsel dat in alle opzichten de capaciteit heeft om zelf de bevolking te bedienen. Als je een goed gezondheidssysteem wilt opbouwen in een ontwikkelingsland, zul je eerst nog heel wat kinderen dood moeten laten gaan!’ riep hij in het vuur van het debat uit.” (pp 19-20) Snel resultaat willen hebben is wat de donorlanden willen, politiek kunnen scoren, het ontvangende land willen helpen in een ontwikkeling om zelf de problemen de baas te kunnen is een langzaam traject, dat langer duurt dan de vier of zes jaar tussen twee verkiezingen in.
Door het referentiekader van Karel van Kesteren, durft hij in zijn boek niet de vraag te stellen wat het ontvangende land zelf wil, waar het aan toe is in de ontwikkelingsfase van dat land. Een land is als een kind, het wordt geboren en heeft dan andere behoeftes dan wanneer het een peuter is, een kind, een puber, een adolescent, een volwassene, en zo voort. Hij durft niet de geestelijke realiteit te onderzoeken van ieder volk en de cyclus van groei en verval van landen onder de loep te nemen. Hij wijst wel op de valkuilen van corrupte politici, ambtenaren, beleidsmakers in zowel het donorland als in het ontvangende land.
“De instellingen in Colombia waarmee wij werkten hadden in uiteenlopende mate last van deze politiek geïnspireerde personeelswisselingen. Het ergste was het in de streek Chocó, een slecht toegankelijk gebied aan de kust van de Stille Oceaan, bewoond door afstammelingen van slaven die daar in de 19de eeuw terecht waren gekomen om in de rivier Atrato naar goud te zoeken. Beweerd werd dat die slaven waren aangevoerd door Nederlandse handelaren, zodat de financiering van het ontwikkelingsproject voor de streek met wat goede wil nog als een soort herstelbetaling kon worden geïnterpreteerd. Vanwege de greep van de politici op de regionale ontwikkelingsmaatschappij ging de Nederlandse projectleiding er toe over het project daar meer en meer los van te maken, door onderdelen ervan, bijvoorbeeld de rijstverbouw en de rijstverwerking, in afzonderlijke, nieuwe organisaties onder te brengen, vaak coöperaties van de boeren. De bewoners van de streek werden zo steeds minder afhankelijk van de plaatselijke overheid en dus ook van de plaatselijke politici. Zij vonden het daarom ook niet meer nodig om bij de verkiezingen op die politici te gaan stemmen. Op die manier werd het project een directe bedreiging voor de positie van degenen die het sinds jaar en dag in de streek voor het zeggen hadden gehad – ook ten voordele van hun eigen portemonnee. Op zeker moment kwam het zover dat er op de Nederlandse projectleider werd geschoten.
Conflicten had betrokkene al veel langer, hij – en wij op de ambassade – waren ons er terdege van bewust dat er bij het veranderen van machtsverhoudingen ten gunste van de armen ook verliezers zijn, namelijk de gevestigde elite. En die geeft zich niet zomaar gewonnen. Het motto van de projectleider was dan ook, naar analogie van dat van Rinus Michels, ‘ontwikkelingssamenwerking is oorlog’. Zo letterlijk hadden we het echter niet voorzien. Er zat toen weinig anders op dan hem, tot zijn eigen grote ongenoegen, terug te trekken en te vervangen door een wat minder uitgesproken persoon.” (p 35).
Aan het eind van het meer dan 200 bladzijden tellende boek komt het laatste hoofdstuk. “Het tekortschieten van de organisatie van de hulpverlening is geen nieuwe ontdekking. Er is van veel kanten al op gewezen. In een recent OESO-rapport bijvoorbeeld staat: ‘In een situatie als deze zijn overlappingen onvermijdelijk – net als inspanningen die elkaar tegenspreken of elkaar opheffen. Essentiële middelen worden aldus inefficiënt besteed, en de resultaten die ze opleveren zijn minder dan verwacht zou kunnen worden.’ (…) Precies valt dat verliespercentage niet te berekenen, maar als we het op een getal ergens in het midden houden komen we erop uit dat in de huidige hulppraktijk een derde van het ontwikkelingsgeld verloren gaat. Let wel: dat zijn dan extra verliezen, bovenop de verliezen die in zo’n moeilijke bedrijfstak als ontwikkelingssamenwerking toch al bijna altijd optreden; vermijdbare verliezen dus.’’ (pp 197-198).
Wie betaalt, bepaalt niet
Op de kaft van het door het Koninklijk Instituut voor de Tropen uitgegeven boek staat een foto van een deel van een elektriciteitsmast waar een heleboel draden aan zijn vastgemaakt, zoveel draden dat het een warboel lijkt. Ik denk dat ook hierbij geldt: wat is het referentiekader van degene die het ziet? Iemand die stroom of telefoon krijgt uit deze kluwen zal blijer zijn dan iemand die liever de modernste draden onder de grond ziet. Misschien moet er anders gedacht worden over OS, moet de prijs voor cacao, bananen, rietsuiker, koffie en thee veel hoger worden (dat wil niet zeggen dat de consument er meer voor moet betalen, maar het kan zijn dat donorlanden een eerlijke prijs er voor geven). Van Kesteren geeft ook mogelijke oplossingen. “Een eerste broodnodige verbetering is een veel betere werkverdeling tussen donoren: binnen ontwikkelingslanden, naar sectoren, zoals door de Verklaring van Parijs voorzien, maar ook naar landen. (…) Een tweede verbetering is het aanbrengen van veel meer langetermijnperspectief in het bilaterale OS-beleid van donorlanden. (…) Een langetermijnperspectief wordt nog gemakkelijker als we – en dat is mijn derde verbetervoorstel – ons beleid beperken tot financiering. Het ontvangende land moet zelf de bestemming van het geld kunnen bepalen. Niet onbeperkt natuurlijk, maar op basis van een ontwikkelingsplan dat ook voor de donoren aanvaardbaar is. (…) Vierde verbetervoorstel: ervan uitgaande dat het ontvangende land zelf de bestemming van het hulpgeld moet kunnen bepalen, moeten donorlanden niet langer willen vastleggen dat er van hun OS-begrotingen een bepaald percentage of een vast bedrag naar bijvoorbeeld onderwijs of energie of tropische bossen gaat. (…) Een laatste aanbeveling is dat donorlanden in hun ambtelijke organisaties, in Nederland het ministerie van Buitenlandse Zaken, landen centraal stellen en niet thema’s. Landen die de capaciteit moeten krijgen om zelf de problemen rond kindersterfte, drinkwatervoorziening, energievoorziening en klimaatverandering te kunnen aanpakken.
De auteur wil de keuze leggen waar ze hoort, bij de ontvangende landen, want “waar het uiteindelijk om gaat is het tot stand komen van behoorlijk functionerende staten, met weerbare maatschappijen. Samenlevingen die hun eigen kost kunnen verdienen en zelf hun problemen kunnen aanpakken.” (p 209). De adder onder het gras blijft wie bepaalt wat behoorlijk functionerende staten inhoudt, wat weerbaar betekent en wat het referentiekader is van degene die het voor het zeggen heeft bij het hun problemen kunnen aanpakken.
Karel van Kesteren, Verloren in wanorde. Dertig jaar ontwikkelingssamenwerking, een persoonlijk relaas. 2010 ISBN 978 60 2209 82. Paperback, 216 pagina’s. KIT Publishers.
